Соблюдение требований миграционного законодательства является необходимым условием пребывания и проживания в России иностранных граждан. Их неисполнение влечет за собой административную ответственность вплоть до выдворения из страны и последующего запрета на въезд в РФ на определенный срок. В то же время находящиеся на территории РФ иностранцы пользуются теми же правами, что и граждане России, за некоторыми исключениями, прямо предусмотренными законодательством. Такие ограничения обязательно должны быть разумными и обоснованными. Тем не менее правоприменительная практика порой толкует недостаточно определенные формулировки законов не в пользу иностранных граждан. Два подобных случая были недавно рассмотрены КС РФ, и по результатам этого рассмотрения рассмотрения Суд сформулировал два важных вывода.

 

1. В действующем законодательстве не закреплена обязанность по продлению срока действия визы, по которой иностранный гражданин въехал в РФ, в случае выдачи ему разрешения на временное проживание.

Такая позиция Суда отражена в Постановлении КС РФ от 16 февраля 2016 г. № 4-П (далее – Постановление № 4-П). 

Фабула дела

В КС РФ обратился гражданин Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе (далее – У.). 5 апреля 2014 года У. прибыл в Россию по обыкновенной однократной визе, выданной на срок с 6 апреля по 4 июля того же года. По приезду он заключил брак с гражданкой РФ и устроился на работу, предполагая в дальнейшем получить вид на жительство в России и претендовать на получение гражданства РФ. 15 апреля УФМС России по Московской области выдало заявителю разрешение на временное проживание в РФ до 15 апреля 2017 года (соответствующая отметка была проставлена в его паспорте).

В январе 2015 года У. потребовалось срочно выехать за пределы страны на похороны брата, однако при проверке документов в аэропорту было установлено, что срок действия визы У. истек, и на этом основании он был признан виновным в нарушении режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ) и оштрафован на 3 тыс. руб. Вылететь из страны ему не разрешили, так как привлечение к административной ответственности за совершение правонарушения на территории РФ является основанием для ограничения выезда совершившего его лица (подп. 5 ст. 28 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; далее – закон о порядке выезда из РФ и въезда в нее). Соответствующее постановление начальника отделения пограничного контроля контрольно-пропускного пункта аэропорта было обжаловано У. в судебном порядке. Суд оставил его без изменения, указав, что без действительной визы иностранный гражданин вправе пересекать границу РФ только в двух случаях: при наличии вида на жительство в России или в силу действующего между Россией и страной, гражданином которой иностранец является, договора о безвизовом порядке въезда и выезда (решение Домодедовского городского суда Московской области от 20 марта 2015 г.).

У. посчитал, что действующее правовое регулирование, которое предусматривает необходимость предъявления действительной визы для выезда из России даже теми гражданами, чье законное пребывание на территории РФ подтверждается разрешением на временное проживание, и возможность привлечения к административной ответственности за попытку выезда с непродленной визой, необоснованно нарушает право граждан на свободу передвижения. Поэтому он обратился в КС РФ с просьбой проверить конституционность соответствующих законодательных положений. Кроме того, жалоба в защиту прав У. была подана в КС РФ Уполномоченным по правам человека в РФ. 

Позиция суда

Первая из оспариваемых норм – ст. 11 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" – определяет, что основанием для пропуска через границу граждан является наличие у них действительных документов на право въезда лиц в РФ или выезда из нее. КС РФ отметил, что она не устанавливает конкретного перечня таких документов, а также разных условий выезда для различных категорий граждан и сама по себе не ограничивает право иностранцев на выезд из России (абз. 3 п. 3 Постановления № 4-П).

Второй оспариваемой нормой – ст. 24 закона о порядке выезда из РФ и въезда в нее – уточняется, что иностранные граждане могут въезжать в Россию и выезжать из нее при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым РФ в этом качестве. От необходимости предъявления визы при пересечении границы избавлены только иностранные граждане, имеющие вид на жительство в РФ и граждане тех стран, с которыми Россия заключила договор о безвизовом режиме въезда и выезда.

Однако, как отметил КС РФ, в законодательстве прямо не установлено требование о том, что предъявляемая при выезде виза должна быть действующей. Так, встречающееся в законе о порядке выезда из РФ и въезда в нее определение "действительные" относится только к документам, удостоверяющим личность (ст. 6ст. 11ст. 24 указанного закона), а на визу требование действительности – исходя из буквального прочтения закона – не распространяется (абз. 2 п. 3.1 Постановления № 4-П). Кроме того, в самом определении визы как выданного уполномоченным государственным органом разрешения на въезд в Россию или транзитный проезд через ее территорию по действительному документу, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства (ч. 2 ст. 25.1 закона о порядке выезда из РФ и въезда в нее), ничего не говорится о выезде из страны. Действительная виза – наряду с видом на жительство, разрешением на временное проживание и миграционной картой – является документом, подтверждающим право на законное пребывание в России (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; далее – закон о правовом положении иностранных граждан). Таким образом, действующее законодательство не определяет визу как разрешающий выезд из России документ и тем более не ставит условие о предъявлении действительной визы при выезде (абз. 3-4 п. 3.1.Постановления № 4-П).

При этом, по мнению Суда, само по себе требование о предъявлении визы при выезде из России нельзя считать чрезмерным ограничением прав иностранных граждан, польку она подтверждает не только законность их въезда в РФ, но и определяет разрешенный срок пребывания на территории России, по истечении которого иностранцы по общему правилу обязаны выехать из страны (п. 2 ст. 5 закона о правовом положении иностранных граждан). Не выполнившие это требование граждане привлекаются к административной ответственности (ст. 18.8 КоАП РФ), а впоследствии им может быть отказано в праве на въезд в РФ (ст. 26 закона о порядке выезда из РФ и въезда в нее).

Однако виза – не единственное основание для законного пребывания иностранцев в России. Законно находящимся на территории РФ признается лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу или миграционную карту, либо иные предусмотренные законодательством или международным договором РФ документы (п. 1 ст. 2 закона о правовом положении иностранных граждан). Исходя из этого, для признания нахождения иностранного гражданина в России правомерным достаточно одного из указанных документов, а значит ему не нужно получать несколько разрешений с одинаковым объемом предоставляемых прав, считает КС РФ. Соответственно, по истечении срока действия визы гражданину, получившему разрешение на временное проживание в России – а оно выдается на три года – не нужно снова оформлять или продлевать визу именно как разрешение находиться на территории РФ, ведь законность такого нахождения подтверждается разрешением на временное проживание, заключил Суд (абз. 7 п. 3.3 Постановления № 4).

На основании вышеизложенного КС РФ признал взаимосвязанные положения ч. 2 ст. 18 КоАП РФ и ст. 24 закона о порядке выезда из РФ и въезда в нее не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой их толкование позволяет привлекать к ответственности за нарушение правил пересечения Государственной границы РФ иностранного гражданина, имеющего действующее разрешение на временное проживание в России, в случае, когда он при выезде из страны предъявил это разрешение и послужившую основанием для въезда в РФ визу с истекшим сроком действия, на одном лишь формальном основании отсутствия у него визы, срок действия которой не истек, а также запрещать в связи с этим выезд гражданина из России. Суд указал, что федеральному законодателю следует внести направленные на недопущение такой ситуации поправки в законодательство, регулирующее порядок получения визы и разрешения на временное проживание в РФ иностранными гражданами. Решение о привлечении У. к административной ответственности подлежит пересмотру с учетом изложенной в Постановлении № 4-П позиции КС РФ.

В то же время Суд подчеркнул, что поскольку разрешение на временное проживание предоставляет иностранному гражданину право именно находиться в России на законных основаниях, при выезде из России в период действия этого разрешения въехать обратно без визы он не может. Однако, по мнению КС РФ, необходимость заново получать визу на въезд затрудняет реализацию предоставленного иностранному гражданину права на проживание в России. В связи с этим он предлагает законодателю подумать о возможности одновременной выдачи разрешения на временное проживание и визы, предусматривающей определенное допустимое количество въездов в Россию в период действия данного разрешения. При этом может быть установлено и требование о предъявлении такой визы при выезде лица из России, и ответственность за его невыполнение, отметил КС РФ.

 

2. Однократное неисполнение обязанности по подтверждению проживания в России не всегда должно служить основанием для выдворения иностранного гражданина из страны.

Данная позиция изложена в Постановлении КС РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П (далее – Постановление № 5-П). 

Фабула дела

Основанием для принятия Постановления № 5-П стало обращение в КС РФ гражданина Республики Молдова М. Цуркана (далее – Ц.). 19 декабря 2012 года Ц. получил вид на жительство в РФ, а 5 февраля 2013 года был зарегистрирован в д. Михайловская Волоколамского района Московской области (до 5 февраля 2014 года). Впоследствии он обратился в соответствующее территориальное подразделение ФМС России с заявлением о приеме в гражданство РФ. 7 октября 2014 года при оформлении документов на приобретение гражданства сотрудник этого подразделения выявил факт нарушения Ц. режима проживания в РФ, а именно: неисполнение обязанности по ежегодной подаче уведомления о подтверждении проживания в РФ в территориальное подразделение миграционной службы по месту получения вида на жительство. Данная обязанность предусмотрена п. 6 ст. 8 закона о правовом положении иностранных граждан, а ее неисполнение влечет наложение штрафа в размере от 2 до 5 тыс. руб. с административным выдворением за пределы РФ или без такового либо штрафа от 5 до 7 тыс. руб. с административным выдворением, если нарушение совершено в Москве, Санкт-Петербурге, Московской или Ленинградской области (ч. 1 и ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ). Следствием административного выдворения является пятилетний запрет на взъезд в Россию (подп. 2 ч. 1 ст. 27 закона о порядке выезда из РФ и въезда в нее).

Как указал Ц. при составлении протокола об административном нарушении и впоследствии в судебном заседании, об обязанности ежегодно подтверждать свое проживание в России он не знал, после получения вида на жительства устроился на работу в Москве и исправно платил налоги. Суд назначил Ц. наказание в виде штрафа размером 5 тыс. руб. с административным выдворением за пределы РФ (постановление Волоколамского городского суда Московской области от 7 октября 2014 г.). Вышестоящие суды оставили данное судебное решение без изменений (решение Московского областного суда от 21 октября 2014 г. по делу № 12-2973/2014, постановление заместителя председателя Московского областного суда от 22 декабря 2014 г. по делу № 4а-1349/14, постановление судьи ВС РФ от 15 мая 2015 г.).

Ц. посчитал, что реализация положений п. 6 ст. 8 закона о правовом положении иностранных граждан и ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, позволяющих суду принимать решение о выдворении из России иностранного гражданина, имеющего вид на жительство, на основании одного лишь факта ненаправления уведомления о подтверждении проживания без учета иных обстоятельств является необоснованным ограничением гарантированных Конституцией РФ прав (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ), и обратился в КС РФ. 

Позиция суда

КС РФ отметил, что существующий порядок подтверждения проживания устанавливает закрытый перечень сведений, которые иностранный гражданин должен сообщить в миграционную службу, и не допускает требования каких-либо других сведений. При этом граждане могут выбрать наиболее удобный для них способ направления соответствующего уведомления: представить лично, отправить с помощью почтовой связи или в виде электронного документа, в том числе через единый портал госуслуг. Поэтому само по себе требование п. 6 ст. 8 закона о правом положении иностранных граждан нельзя считать избыточным ограничением прав и свобод иностранцев (абз. 2 п. 3.2 Постановления № 5-П). Соответственно, обоснованным является и установление ответственности (вплоть до выдворения из страны) за несоблюдение данного требования.

Однако, как не раз отмечал ЕСПЧ, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, поэтому применение к нему административного выдворения возможно лишь при совершении таких правонарушений, которые в силу закона или по решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (решение ЕСПЧ от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов"решение ЕСПЧ от 24 апреля 1996 г. по делу "Бугханеми (Boughanemi) против Франции"постановление ЕСПЧ от 6 декабря 2007 г. по делу "Лю и Лю (Liu & Liu) против России" и др.).

КС РФ разделяет эту позицию, отмечая, что предоставление иностранному гражданину вида на жительство, как правило, свидетельствует о наделении этого лица особым правовым статусом, говорящим об установлении длящихся социальных и экономических отношений между ним и государством, и является одним из условий приема в национальное гражданство. В связи с этим государство должно принимать необходимые меры к поддержанию лояльности таких иностранцев, их доверия к своим действиям и закону, а граждане, получившие и реализующие право на постоянное проживание в России, вправе рассчитывать, что качество и длительность уже сложившихся правоотношений защитят их от лишения данного права за единичное нарушение правил миграционного учета (абз. 3 п. 5.2 Постановления № 5-П).

Кроме того, принцип индивидуализации административного наказания предполагает, что суды не вправе формально подходить к определению вида и размера административного наказания и должны учитывать, в частности, личность виновного и смягчающие ответственность обстоятельства (ч. 2 ст. 4.1ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ). В то же время, поскольку наказание может быть индивидуализировано только в установленных законом пределах, в деле Ц. суд имел право определить конкретный размер штрафа, но не мог не применить к нему такую меру, как административное выдворение. Отсутствие возможности отказаться от назначения этого наказания при определенных обстоятельствах с учетом того, что вне Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей судьи такую возможность имеют, приводит к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан, заключил КС РФ.

В связи с этим федеральному законодателю надлежит закрепить в законе право суда не назначать иностранным гражданам, имеющим вид на жительство в России и зарегистрированным по месту проживания в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях, наказание в виде выдворения из страны за однократное нарушение требования о подтверждении проживания, если он решит, что данная мера, влекущая пятилетнее ограничение права на въезд в РФ, является чрезмерным ограничением права на уважение частной жизни и несоразмерна целям административного наказания. При принятии этого решения суд должен будет учитывать такие обстоятельства, как длительность проживания иностранного гражданина в России, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории РФ, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство и др. 

Суды должны руководствоваться изложенными в Постановлении № 5-П правовыми позициями и до внесения в законодательство указанных изменений, подчеркнул КС РФ. Кроме того, с учетом этой позиции должны быть пересмотрены вынесенные в отношении Ц. судебные решения.