59 ФЗ ст 10

СТ 5.59 КоАП РФ

Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, —

влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Комментарий к Ст. 5.59 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ

1. В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В целях обеспечения реализации данной нормы принят Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Объектом правонарушения являются общественные отношения, возникающие в результате реализации конституционного права граждан на обращение. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» круг лиц, имеющих право на обращение, был расширен. Помимо граждан, обращения имеют право подавать также объединения граждан и юридические лица. В связи с этим Федеральным законом от 07.05.2013 N 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены соответствующие изменения в КоАП РФ.

Следует обратить внимание на то, что действие данной статьи не распространяется на обращения граждан, связанные с нарушением прав граждан на информацию (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации») и порядка предоставления государственных и муниципальных услуг (Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

2. Объективную сторону правонарушения составляет противоправное действие или бездействие субъектов, уполномоченных рассматривать обращения. Например, непредоставление ответа заявителю, либо нарушение законодательно установленных сроков рассмотрения письменного обращения (обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации), процедуры рассмотрения обращения, либо предоставление ответа не по существу поставленных в обращении вопросов.

3. Помимо должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, в круг субъектов данного правонарушения входят также должностные лица государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий — соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления — в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, вправе возложить на создаваемые для выполнения работ, оказания услуг в указанных сферах учреждения обязанности по рассмотрению обращений граждан. Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

4. Правонарушение совершается, как правило, умышленно. В отдельных случаях возможна вина в форме неосторожности.

5. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения прокурором постановления (ст. 28.4 КоАП РФ). В течение трех суток с момента вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.8 КоАП РФ) оно направляется судье, который в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ уполномочен рассматривать дело.



В настоящей статье рассматривается вопрос административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Ключевые слова: обращения граждан, рассмотрение обращений, организации, осуществляющие публично значимые функции, субъект административной ответственности.

Право на обращение в органы власти с заявлениями и жалобами является важнейшим конституционным правом граждан Российской Федерации.

Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, провозглашено статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ).

Элементом защиты права граждан на обращение является предусмотренная законодательством ответственность лиц, виновных в его нарушении.

За нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

При этом, до настоящего времени как в теории, так и на практике, спорным и неоднозначным является вопрос определения субъектного состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ.

В частности, одним из субъектов административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, являются осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, а также иные организации и их должностные лица.

Вместе с тем, проблемой данного субъекта является отсутствие в федеральном законодательстве содержания термина «иные организации, осуществляющие публично значимые функции».

В связи с отсутствием правового закрепления данного понятия возникает вопрос — какие организации относятся к осуществляющим публично значимые функции, а какие нет?

Можно предположить, что под публично значимой функцией понимается любая общественно значимая деятельность организаций, которая осуществляется для блага общества и граждан.

При этом, указанная деятельность должна осуществляться в соответствии с законодательно определенными полномочиями и открыто для широкого круга лиц, а принимаемые организациями решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость .

Таким образом, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, можно отнести организации, на основании нормативного правового акта или распорядительного акта органа государственной власти или местного самоуправления, осуществляющие экономически и социально важные для населения полномочия, и принимающие решения, обязательные для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются.

Вместе с тем, с учетом указанной интерпретации определения «иные организации, осуществляющие публично значимые функции» под действие Федерального закона № 59-ФЗ подпадает деятельность большого количества различных организаций.

С другой стороны, правоприменительная практика может признать реализующими публично значимые функции только организации, участвующие в исполнении отдельных государственных (муниципальных) полномочий.

На практике отнесение тех или иных организаций к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и, соответственно, распространяются положения Федерального закона № 59-ФЗ, осуществляется правоприменителем.

Согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации изложенной в постановлении от 18.07.2012 № 19-П, на государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие социально-культурные или иные функции некоммерческого характера Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований возложена обязанность рассмотрения обращения граждан, так как они исполняют государственные или муниципальные публично значимые функции в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

На иные субъекты, которые не относятся к системе публичной власти, публично значимые функции могут быть законодательно возложены в случае, если их деятельность связана с осуществлением публичных функций создавшего их публичного образования, и соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан .

Возложение же обязанности по рассмотрению обращений на организации, которые не входят в систему публичной власти, является вмешательством в их деятельность как самостоятельных субъектов права.

Исходя из вышеизложенного, неоднозначным является ответ на вопрос — подпадают ли под понятие «иные организации, осуществляющие публично значимые функции», и, соответственно являются ли субъектом административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, должностные лица управляющих многоквартирными домами компаний?

В определении от 27.06.2017 № 1361–0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения Федерального закона № 59-ФЗ не распространяются на гражданско-правовые отношения между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями .

Однако, рассматривая вопрос привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ руководителей юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, вышеуказанный вывод Конституционного Суда Российской Федерации трактуется судами по-разному.

Так, в 2017 и 2018 году, суды общей юрисдикции привлекали руководителей юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП, поскольку приходили к выводу о том, что осуществление управляющими многоквартирными домами компаниями деятельности напрямую влияет на жилищные и иные права значительного количества граждан, проживающих в многоквартирном жилом доме, их здоровье, безопасность, и свидетельствует о выполнении управляющей компанией публично значимых функций.

В 2019 году Верховный Суд Российской Федерации постановлениями от 15.02.2019 № 48-АД19–2 и № 88-АД19–2 отменил постановления нижестоящих судов, которыми руководители управляющих компаний привлечены к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение предусмотренного Федеральным законом № 59-ФЗ срока рассмотрения обращения.

Суд указал, что управляющая многоквартирным домом компания является юридическим лицом, которое создано для получения прибыли, и не относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Правоотношения собственника помещений в многоквартирном доме и управляющей компании носят гражданско-правовой характер, вследствие чего, требования Федерального закона № 59-ФЗ на них не распространяются .

С учетом правовой позицией Верховного суда Российской Федерации, в настоящее время при рассмотрении вопроса привлечения руководителей управляющих многоквартирными домами компаний к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, суды прекращают производства по делам об административных правонарушения, указывая, что управляющие многоквартирными домами компании не являются субъектом названного состава административного правонарушения.

Таким образом, в связи с отсутствием в федеральном законодательстве содержания термина «иные организации, осуществляющие публично значимые функции», решение вопроса отнесения различных организаций, в том числе, управляющих многоквартирными домами компаний, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, и соответственно, их привлечение к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, зависит от складывающейся в определенный период времени правоприменительной практики.

Литература:

1. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс

3. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СПС КонсультантПлюс

4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс

5. Постановление Верховного Суда РФ от 15.02.2019 № 48-АД19–2 // СПС КонсультантПлюс

В качестве примеров юридических лиц, выполняющих публичные функции, помимо наделенных этим статусом государственных органов и ЦБ РФ, можно привести:

  • — Пенсионный фонд РФ, являющийся государственным учреждением, который с его территориальными органами составляет единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ (ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»);
  • — воинские части Вооруженных Сил РФ, которые могут выступать юридическими лицами в форме федеральных бюджетных учреждений (п. 1 ст. 111 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»);
  • — федеральные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности, создаваемые Правительством РФ в форме учреждений в целях содействия инициативным проектам научных исследований (п. 3 ст. 15 Федерального закона от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»);
  • — кредитные организации и профессиональные участники рынка ценных бумаг, являющиеся агентами валютного контроля (п. 3 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле);
  • — организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, подлежащие обязательному контролю в целях противодействия легализации преступных доходов (ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»).

При этом необходимо различать публичные функции (осуществление деятельности в интересах всего общества) и властные полномочия (принятие решений нормативного и организационно-распорядительного характера).

К сожалению, в законодательстве и в актах КС РФ это разграничение проводится не всегда.

В качестве примера можно привести правовую позицию КС РФ о нотариусах, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти» (абз. 2 п. 3 мотивировочной части постановления от 19 мая 1998 года № 15-П). Речь идет, с одной стороны, о полномочиях только исполнительных органов власти, а с другой — о передаче любых отдельных полномочий.

В п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 1135-ФЗ «О защите конкуренции», которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений, с одной стороны, предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций всех органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а с другой — в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Это говорит об отсутствии единых подходов к пониманию обсуждаемой проблемы, что отражается в законодательстве. Так, деятельность всех государственных корпораций носит публичный характер, поскольку осуществляется в интересах всего общества, следствие чего — строго целевой характер их деятельности и использования имущества. Однако некоторые из госкорпораций для достижения целей деятельности наделяются полномочиями властного характера .

Видно, что даже перечисленные в качестве примеров юридические лица существенно различаются не только по характеру деятельности и объему публичных функций, но и по обладанию властными полномочиями.

Классификация юридических лиц по наличию у них публичного элемента в российском праве будет следующей:

юридические лица частного права (действуют в своих собственных интересах);

смешанные юридические лица (действуют в определенных целях публичного характера и могут наделяться для этого отдельными властными полномочиями);

юридические лица, осуществляющие функции органов государственной власти.

Данное понятие не совпадает с классификацией организационно-правовых форм юридических лиц (учреждения могут относиться к любой из указанных групп, государственные корпорации входят во вторую группу, за исключением ГК «Росатом», включаемой в третью группу).

Таким образом, понятие юридического лица публичного права в российском правопорядке в настоящее время является сугубо доктринальным и может употребляться в трех значениях — для обозначения:

  • 1) всех юридических лиц, выполняющих публичные функции;
  • 2) юридических лиц, обладающих властными полномочиями;
  • 3) государственных органов, наделенных статусом юридического лица.

2 мая 2006 г. N 59-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят Государственной Думой 21 апреля 2006 года
Одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 года

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

Статья 2. Право граждан на обращение

Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

Статья 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения

Статья 6. Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением

Статья 7. Требования к письменному обращению

Статья 8. Направление и регистрация письменного обращения

Статья 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению

Статья 10. Рассмотрение обращения

Статья 11. Порядок рассмотрения отдельных обращений

Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения

Статья 13. Личный прием граждан

Статья 14. Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений

Статья 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

Статья 16. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений

Статья 17. Признание не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов Союза ССР

Статья 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *