Отмена предписания

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным является одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд.

Однако в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012 (далее — Постановление), среди прочего, разбирается случай, когда неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания являются самостоятельным основанием для признания его недействительным.

В текущей судебной практике выводы, сделанные в этом постановлении, стали аксиоматичными при рассмотрении дел о признании недействительными предписаний в связи с их неисполнимостью. В связи с этим, судебная практика в этой категории дел – довольно устоявшаяся, поскольку до рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации такая категория дел практически не доходит.

************

Постановление Президиума ВАС РФ по делу N А53-19629/2012 рассматривает исполнимость предписания как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Между тем, арбитражные суды не всегда принимают аргумент о неисполнимости предписания как основание для признания его недействительным, так как критерий неисполнимости не относится к прямо указанным в законодательстве на то основаниям.

На практике доказать неисполнимость предписания сложно. Однако, некоторые процессуальные ориентиры судебная практика устанавливает:

— предписание являет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для организаций, а в случае нарушения им прав и законных интересов Общества подлежащее признанию незаконным в силу его неисполнимости (Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 26.07.2017 N Ф10-2553/2017 по делу N А23-5975/2016, Постановление 18 ААС от 13 августа 2015 г. по делу № А07-26105/2014, Решение Арбитражного суда Московской области от 16 мая 2014 года по делу №А41-16867/14)

— ​каждое из указанных предписаний носит самостоятельный характер, так как они выданы по результатам самостоятельных проверок уполномоченного органа и содержат конкретный срок их исполнения​. (Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда по делу № А51-17422/2017 от 14 ноября 2017 года, Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2016 N 15АП-17394/2016 по делу N А53-23133/2016, Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2016 N 13АП-9772/2016 по делу N А21-616/2016).

— предписание не должно содержать неопределенности в действиях, видах работ и мероприятий, которые должен выполнить заявитель в целях исполнения данного пункта предписания (постановление 5 ААС от 21 декабря 2015 г. по делу № А51-15397/2015, Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669 по делу N А07-6666/2016).

— требования, изложенные в предписании не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами ( делоN А23-5975/2016, расмотренное в Арбитражном суде Центрального округа в постановлении от 26.07.2017)

Если же рассмотривать неисполнимость предписания вместе с общими условиями недействительности, предусмотренными ч. 4 ст. 200 АПК РФ, то таковыми признаются предписания, в том числе, которые:

  • не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту (согласно Постановлению предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом либо допустима с точки зрения законодательства и не должно возлагать обязательств, приводимых к нарушению законодательства).
  • нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку таковое влечет возникновение для заявителя обязанностей, неисполнение которых создает для юридического лица юридические последствия — наступление установленной законодательством РФ ответственности согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ.

Таким образом, неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания может быть самостоятельным основанием для признания его недействительным, как не соответствующего Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2015 г. по делу № А46-4267/2015).

(injunction) Постановление суда, предусматривающее совершение человеком какого-то действия или запрещение совершить это действие. Это справедливое средство судебной защиты, решение о котором может быть принято Верховным судом, когда он считает это «справедливым и уместным». Суды графств также имеют ограниченные юридические полномочия на принятие судебных предписаний. Промежуточное судебное предписание (interlocutory injunction) действует только на период слушания основного дела. Временное судебное предписание (interim injunction) действительно лишь короткое время и может быть принято по просьбе одной из сторон в отсутствие другой (в качестве временного судебного предписания, исходящего лишь от одной стороны (ex-parte interim injunction) в случае крайней настоятельности. Запрещающее судебное предписание (prohibitory injunction) запрещает совершать какое-то действие; приказывающее судебное предписание (mandatory injunction) приказывает человеку сделать что-то. Невыполнение решения суда рассматривается как неуважение к суду и наказуемо штрафом или тюремным заключением.

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 04 декабря 2013 года Дело N А82-6669/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 декабря 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя Ивановой А.С., действующей на основании доверенности от 15.11.2011,

представителей ответчика Бушелашвили У.А., действующего на основании доверенности от 31.07.2013, Ключникова А.Г., действующего на основании доверенности от 01.07.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.09.2013 по делу NА82-6669/2013, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению открытого акционерного общества «Мобильные ТелеСистемы» (ИНН: 7740000076, ОГРН: 1027700149124)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных

технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (ИНН: 7604068029, ОГРН: 1047600412750)

о признании незаконным предписания от 25.04.2013 N П-95837-76-02/0003 и о взыскании 2000 рублей в счет возмещения затрат на оплату государственной пошлины,

установил:

открытое акционерное общество «Мобильные ТелеСистемы» (далее — заявитель, ОАО «МТС», Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (далее — ответчик, Управление Роскомнадзора, административный орган) от 25.04.2013 N П-95837-76-02/0003 об устранении выявленных нарушений, выданного Обществу по итогам проведенной в отношении него внеплановой выездной проверки, а также о взыскании с ответчика 2000 рублей в счет возмещения затрат ОАО «МТС» на оплату государственной пошлины.

решением суда от 12.09.2013 требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Управление Роскомнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Административный орган отмечает, что в нарушение части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) суд не исследовал вопрос о том, нарушает ли оспариваемое предписание интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Также ответчик считает, что судом неверно истолкованы нормы Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон N 294-ФЗ), поскольку из содержания и смысла пункта 1 части 1 статьи 17 названного Закона, на который имеется ссылка в обжалуемом решении, или иных его положений не следует, что предписание об устранении выявленных нарушений должно содержать конкретный перечень мероприятий по устранению выявленных нарушений. В то же время в оспариваемом предписании изложены выявленные в ходе внеплановой выездной проверки нарушения обязательных требований с указанием конкретных положений правовых актов и сроков их устранения.

Также Управление Роскомнадзора не согласно с выводом суда о том, что предписание не содержит указания на нарушение прав абонентов и информации о конкретном нарушении Обществом условий договора. Из приложения к акту проверки следует, что ОАО «МТС» знало, о каких нарушениях идет речь и в отношении каких конкретно абонентов они допущены.

Кроме того, административный орган считает, что судом безосновательно не принято во внимание то обстоятельство, что порядок и способ устранения выявленных нарушений следует из самих формулировок предписания и сводится к прекращению конкретных нарушений путем приведения в соответствие с действующим законодательством. Мнение суда о том, что предписание не соответствует принципам конкретности и исполнимости, по мнению ответчика, является немотивированным и необоснованным.

ОАО «МТС» представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы Управления Роскомнадзора, считает решение суда законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ дело рассматривалось в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области.

В судебном заседании представители административного органа настаивали на доводах апелляционной жалобы, просили обжалуемый судебный акт отменить; представитель Общества поддержал позицию, изложенную в отзыве, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ОАО «МТС» на основании лицензии от 29.11.2009 N 95837 осуществляет деятельность в области оказания услуг связи для целей кабельного вещания (том 2 л.д. 40-43).

В период с 18.04.2013 по 25.04.2013 сотрудниками административного органа на основании приказа руководителя Управления Роскомнадзора от 17.04.2013 N 92-ПР в отношении Общества с целью рассмотрения поступившей информации о нарушении прав потребителей проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения лицензионных условий и обязательных требований.

Результаты проверки отражены проверяющими в акте от 25.04.2013 NА95837-76-02/0002 (том 1 л.д. 20-22), согласно которому в деятельности ОАО «МТС» были выявлены нарушения пункта 5 лицензионных условий лицензии N95837; пункта 12, подпункта «а» пункта 24 Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 785; пункта 1 статьи 44, пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 N126-ФЗ «О связи». Согласно приложению N 8 к акту проверки от 25.04.2013 существо выявленных нарушений сводилось к тому, что Обществом оказывались услуги кабельного телевидения абоненту Мялину А.Н. в отсутствие письменного договора, а абоненту Цикунову В.Н. услуги кабельного вещания оказывались с нарушением условий договора (том 1 л.д. 46-48).

В целях устранения выявленных нарушений Обществу выдано обязательное для исполнения предписание от 25.04.2013 N П-95837-76-02/0003 (том 1 л.д. 13).

Не согласившись с данным предписанием, ОАО «МТС» обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его незаконным.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что формулировка оспариваемого предписания не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа, поскольку не содержит перечня действий, которые Общество должно было совершить или от совершения которых должно было воздержаться. Исходя из приложений к акту проверки и пояснений представителя Управления Роскомнадзора в судебном заседании суд установил, что нарушения выявлены в отношении абонентов Мялина А.Н. и Цикунова В.Н., однако предписание не содержит указания на нарушение прав конкретных абонентов, кроме того, не содержит информации о том, в чем выразилось нарушение Обществом условий договора с абонентом Цикуновым В.Н., и какие конкретно нарушения подлежат устранению. Суд отметил, что в рассматриваемом случае для установления порядка и способа исполнения предписания Обществу необходимо было сопоставлять его текст с другими документами, оформленными по результатам проверки, что является недопустимым. Придя к итоговому выводу о том, что предписание не соответствует требованиям законодательства, суд удовлетворил требования ОАО «МТС» и признал оспариваемое предписание незаконным. Требование заявителя о взыскании с административного органа понесенных по делу судебных расходов также было удовлетворено.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона N 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение требований предписания наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям Закона N 294-ФЗ.

Исследовав и оценив оспариваемое Обществом предписание, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оно не соответствует указанным требованиям, так как не мотивировано, не имеет полного правового и доказательственного содержания, в нем отсутствует описание конкретных правонарушений.

В ходе проведенной в отношении ОАО «МТС» выездной внеплановой проверки Управлением Роскомнадзора был выявлен факт оказания Обществом услуги связи для целей кабельного телевидения в адрес Мялина А.Н. без заключения с ним письменного договора, а также факт оказания услуг связи Цикунову В.Н. в нарушение условий заключенного с ним договора, в результате чего административный орган пришел к выводу о нарушении заявителем требований пункта 5 лицензионных условий лицензии N95837, пункта 12, подпункта «а» пункта 24 Правил N 785, пункта 1 статьи 44, пункта 1 статьи 46 Закона N 126-ФЗ. Содержание допущенного Обществом нарушения описано в оспариваемом предписании путем перечисления данных правовых норм, при этом конкретные фактические противоправные действия (бездействие), совершение которых необходимо прекратить, в предписании не поименованы.

Непосредственно нарушения приведены лишь в приложении N 8 к акту проверки, при этом в самом акте и предписании их описание полностью отсутствует. В то же время предписание содержит требование об устранении выявленных нарушений. Таким образом, само по себе предписание Управления без привязки его к акту проверки (с приложениями) в нарушение принципов правовой определенности и исполнимости не дает возможности лицу, которому оно адресовано, определить существо допущенного нарушения, требующего устранения, а также способ его исполнения, поскольку не содержит перечня конкретных мероприятий, которые необходимо выполнить в целях устранения выявленного нарушения и его последствий.

Административный орган в апелляционной жалобе указывает, что Общество знало о вменяемом ему в вину нарушении действующего законодательства, о том, какие совершенные им действия (бездействие) являются противоправными. Административный орган полагает, что порядок и способ устранения выявленных нарушений следует из самих формулировок оспариваемого акта контролирующего органа. Вместе с тем однозначно установить требования предписания и способы устранения нарушения из текста предписания не представляется возможным.

ОАО «МТС» в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что содержание оспариваемого предписания предоставляет альтернативные варианты его исполнения. В части устранения нарушений, допущенных Обществом в отношении Мялина А.Н., предписание могло быть исполнено путем прекращения оказания услуг связи в его адрес в связи с отсутствием с ним соответствующего письменного договора; заключения с ним письменного договора оказания услуг связи для целей кабельного вещания; отказа от дальнейшего исполнения условий лицензии N 95837. Какие меры будут признаны необходимыми и достаточными в целях исполнения предписания из текста ненормативного акта не следует.

Следует признать, что такого рода властно-распорядительное требование контролирующего органа не может быть признано исполнимым и, соответственно, законным.

Нарушение, допущенное ОАО «МТС» в отношении Цикунова В.Н. не могло быть устранено по причине того, что оно являлось оконченным по состоянию на дату выдачи предписания и не повлекло каких-либо негативных последствий для абонента, требующих их устранения. Срок для уведомления абонента о причинах и сроках устранения неисправности был пропущен, неисправность оборудования устранена, повод для уведомления абонента отсутствует. Способ исполнения предписания в этой части также не определен.

В отзыве на заявление Общества ответчик указывал на то, что предписание имело своей целью изменение сложившейся в ОАО «МТС» практики работы с абонентами и недопущение нарушения обязательных требований нормативных актов в будущем (том 1 л.д. 121).

Однако из статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует, что предписание выносится в целях устранения выявленных при проведении соответствующей проверки нарушений законодательства. При этом, исходя из содержания данной нормы, преследование превентивных целей не является основной целью выдачи предписания.

Таким образом, следует считать обоснованным мнение заявителя о том, что способ исполнения предписания, предложенный административным органом, не представляется возможным установить из материалов проверки. Вывод об обратном с однозначностью из текста предписания не следует.

Исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, содержащее требования, противоречащие действующему законодательству, либо предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью оспариваемого предписания для ОАО «МТС» существовал реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан Управлением Роскомнадзора ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение незаконного требования ответчика могло повлечь негативные административные и финансовые последствия.

Кроме того, одновременно с выдачей предписания Обществу выдано предупреждение от 25.04.2013 N ПП-95837-76-02/0004 о приостановлении действия лицензии N 95837 в случае неисполнения оспариваемого предписания в установленные сроки, в результате чего ОАО «МТС» было бы лишено возможности оказания услуг связи для целей кабельного вещания, соответственно получать доход от данного вида деятельности в течение срока приостановления действия лицензии на всей территории ее действия.

Следовательно, выдав в адрес ОАО «МТС» незаконное предписание, Управление Роскомнадзора нарушило права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования ОАО «МТС», признав незаконным оспариваемое предписание Управления Роскомнадзора. В этой связи понесенные по делу судебные расходы также правомерно взысканы в пользу Общества с административного органа.

Доводы апелляционной жалобы о неверном толковании судом норм Закона N 294-ФЗ, немотивированности и необоснованности выводов о несоответствии оспариваемого предписания принципам конкретности и исполнимости не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения апелляционной жалобы, не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.09.2013 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Роскомнадзора — без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.09.2013 по делу NА82-6669/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области — без удовлетворения.

постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина

А.В. Караваева

Электронный текст документа
подготовлен ЗАО «Кодекс» и сверен по:
файл-рассылка

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *