Публичные отношения

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

№9, 25.09.2017

Юридические науки

Миягашева Аланго Владимировна

Ключевые слова: ПРАВООТНОШЕНИЯ; ПУБЛИЧНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ; ВЛАСТЕОТНОШЕНИЯ; ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ; СУБЪЕКТЫ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ; ГОСУДАРСТВО; LEGAL RELATIONS; PUBLIC LEGAL RELATIONS; AUTHORITIES; PUBLIC AUTHORITIES; SUBJECT OF PUBLIC LEGAL RELATIONS; THE STATE.

Аннотация: Исследование понятия и сущности публичных правоотношений, являющихся основой государственных правоотношений весьма актуально в условиях становления современного российского государства, как в теоретическом, так и прикладном аспектах.

Публичные правоотношения в современном демократическом государстве занимают, можно сказать, центральное место, иными словами – это основа государственных правоотношений. Все государственные органы власти имеет, прежде всего, публичный статус.

В этой связи представляется важным изучение и исследование понятия и сущности публичных правоотношений.

Необходимо отметить, что современная юридическая литература не имеет и не одержит самого родового понятия «публичное правоотношение».

Безусловно, публичные правоотношения – это, в первую очередь, правоотношения, содержание которых достаточно, широко исследованы, и освещены в теории государства и права.

Традиционно, правоотношения определяются как:
1) общественное отношение, в рамках которого стороны связаны между собой взаимными юридическими правами, обязанностями и охраняются государством ;
2) вид общественного отношения, участники которого взаимодействуют на основе установленных, охраняемых государством прав и обязанностей ;
3) совокупность субъективных прав, юридических обязанностей и соответствующих действий фактического порядка .

Таким образом, публичные правоотношения, как одна из разновидностей правоотношений представляет собой единство юридических прав и обязанностей субъектов права, которые устанавливаются и соответственно охраняются государством.

Полагаем, специфика публичных правоотношений заключается именно в правовом статусе субъектов рассматриваемых правоотношений.

В публичных правоотношениях, как справедливо отмечает С.Э. Шиндяпин :
1) во-первых, субъекты по своему правовому статусу не равны;
2) во-вторых, предусматривают обязательное наличие субъекта, имеющее полномочия властного характера, публично-правовой статус, компетенции;
3) в-третьих, строятся по формуле «власть-подчинение», соответственно, одна сторона обладает исключительно юридическими обязанностями, а другая только субъективными правами;
4) в-четвертых, правомочие обязательного субъекта приобретает статус обязанности;
5) в-пятых, имеет место разнополярность правового статуса такого субъекта, как физические лица. В частности, физическое частное лицо может выступать обязанной стороной, физическое должностное лицо выступает только как управомоченная сторона;
6) в-шестых, в качестве субъектов могут выступать разные формы общественных объединений, таких как, как нация, класс, социальный слой и др., которые, как правило, выражают мнение большинства.

В юридической литературе нет единства в вопросе понятия и сущности публичных правоотношений.

В частности, под публичными правоотношениями понимают:
1) правоотношения, в которых одним из субъектов обязательно выступает носитель государственно-властных полномочий ;
2) правоотношения, субъектами которого являются два лица, индивидуальный носитель правомочия и то социальное целое, в права коего облекается индивид ;
3) систему, которая обладает внутренним разнообразием и состоит в свою очередь из взаимосвязанных с ней подсистем ;

Безусловно, существующие подходы заслуживают внимание и признания.

Представляется, основой публичных правоотношений является публичная власть.

Согласно Конституции РФ, единственным источником всей публичной власти в России является народ (ст. 3 Конституции РФ).

Народ, выступает непосредственно действующим властным субъектом, например, в связи с общегосударственными референдумом, выборами .

Другим традиционным субъектом публичной власти называют государство, которое проявляет себя в отношениях властвования через органы государственной власти.

Однако публичная власть, по мнению О. А. Воробьевой – это многоуровневая система . Как подмечает, О. М. Рой, уровни власти представляют собой вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, которые разделены согласно режимам делегирования полномочий высших управленческих звеньев низшим .

Природа публичной власти, применительно к Российскому государству, характеризуется наличием 2-х ее уровней, государственного и местного. Государственная публичная власть, в свою очередь, проявляется на федеральном и региональном уровнях. Согласно, Конституции РФ, все уровни публичной власти равнозначны и равноценны.

Любое понятие, в т.ч. правовое раскрывается, как правило, через его признаки. Понятие «публичные правоотношения» не составляет исключение.

Именно, присущие только публичным правоотношениям признаки, позволяют отличать и разграничить публичные правоотношения от иных видов правоотношений.

Следует отметить, что в научной литературе нет единого подхода в этом вопросе.

Так, Ю. А. Тихомиров, выделяет следующие признаки публичных правоотношений:
1) охраняющая государством власть является одновременно субъектом права;
2) существует параллельно множество одинаковых отношений по числу лиц, которые подчинены власти, либо наоборот, которые имеют относительно нее какое-либо право;
3) граница между юридическими отношениями и отношениями власти четко прослеживается лишь в случае разделения функций субъекта и охранителя между 2-мя разными органами;
4) отношения власти сами становятся отношениями правовыми, поскольку охраняются юридически .

И. А. Ильин называет следующие признаки публичных правоотношений:
1) одному субъекту принадлежит полномочие на власть относительно к другому, который имеет обязанность подчиняться;
2) это правоотношение юридически не равных субъектов;
3) один субъект публичных правоотношений является юридически независимым от другого, авторитетным для него, другой субъект должен признавать авторитет властного субъекта, повиноваться ему, так как является его подчиненным.

Часть авторов считает, что при формулировании признаков публичного правоотношения следует исходить из определения сферы возникновения публичных правоотношений, т.е. что – это сфера публичных интересов, что представляется не совсем верным подходом. При этом, трактовать публично-правовую сферу, как исключительно сферу взаимоотношений только подчиненных друг другу субъектов тоже неправильно. Публичное право может существовать автономно, не нуждаясь при этом в частном праве, частное право же не может жить без вмешательства публичного .

Полагаем, что основополагающим признаком публичных правоотношений является властеотношения.

В рамках настоящего исследования, несомненно, сложно охватить все теоретические аспекты публичных правоотношений, в виду их многогранности, разнообразия. Исследование теоретических аспектов публичных правоотношений крайне важно в целях их правоприменения, в т.ч. на законодательном уровне.

Список литературы

Публичные правоотношения – это правоотношения, возникающие при деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц государственных и муниципальных органов.

В нашей стране в настоящее время идет реформа государственного управления. Федеральная власть передала в ведение органов местного самоуправления большое количество вопросов, ранее относившихся к компетенции государственных структур. Ни для кого не секрет, что уровень подготовки специалистов органов местного самоуправления довольно низок. В результате должностные лица государственных органов допускают грубейшие нарушения законодательства, что влечет за собой нарушение законных прав и интересов граждан. Законодательством предусмотрен специальный порядок рассмотрения данной категории дел.

Дела, вытекающие из публичных правоотношений, рассматриваются судами в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом. Закон устанавливает исчерпывающий перечень дел, вытекающих из публичных правоотношений, который перечислен в ст. 245 ГПК РФ:

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

• по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

• по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

• по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

• иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В ряде случаев в федеральных законах, устанавливающих порядок обжалования спорных правоотношений, прямо указано, в каком порядке происходит обжалование. Данная категория дел имеет свои особенности.

Статья 246 ГПК РФ закон предусматривает специальный порядок:

1. Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, – коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в данной главе, разделах 24–26 ГПК РФ и другими федеральными законами (см. ниже).

2. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства.

3. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

4. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Поясним, на основании чего суд приступает к рассмотрению дела, возникшего из публичных правоотношений.

Статья 247 ГПК РФ устанавливает следующий порядок обращения в суд:

1. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.

В заявлении должно быть указано: какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

2. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. 3. В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ (см. выше). В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление. Статья 248 ГПК РФ устанавливает, что отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений, допускается, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

Требование закона вполне объяснимо, так как суд ранее уже вынес решение по данному спору, о чем имеется вступившее в законную силу решение суда. В этом случае нет никакой необходимости в повторном рассмотрении дела.

Для данной категории дел закон устанавливает специальные правила доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного акта, его законности.

Статья 249 ГПК РФ устанавливает следующий порядок распределения обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений:

1. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). 2. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Как видно из содержания данной статьи закон возлагает обязанность доказывания на ответчика. В этом и состоит принципиальное отличие от искового производства, где обязанность доказывания возлагается на лицо, обратившееся в суд.

После вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Метки: суд

Публичное право: определение

Перед тем как дать определение такому понятию, как публичное право, вспомним (или узнаем) некоторые юридические термины:

  • Отрасль права — совокупность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений. Например, выделяют такие отрасли права, как семейное, уголовное, трудовое, корпоративное, конституционное и др. (эта тема детально раскрыта в нашей статье «Критерии деления системы права на отрасли»).
  • Публичные правоотношения — это правоотношения, возникающие между или с участием публичных субъектов: государства, органов власти, общества, должностных лиц и др.

Таким образом, публичное право — это совокупность юридических отраслей, в сфере регулирования которых находятся т. н. публичные правоотношения (а какие именно правовые отрасли охватывает публичное право, примеры рассмотрим далее).

Для сравнения, относящиеся к частному праву юридические отрасли включают те правовые нормы, которые регламентируют сферу имущественных и неимущественных правоотношений между частными субъектами — гражданами и юридическими лицами. Нужно понимать, что публичные субъекты тоже могут быть участниками частных правоотношений, если они выступают в таких правоотношениях уже как частные лица.

Например, муниципалитет заключил с коммерческой организацией договор на оказание услуг. В этом случае субъекты правоотношений являются равноправными партнерами, между ними нет соподчиненности и т. п.

Характерные черты публичной отрасли права

Выделим следующие специфические признаки публичного права:

Более полную информацию по теме вы можете найти в КонсультантПлюс.
Полный и бесплатный доступ к системе на 2 дня.

  • Нормы направлены на удовлетворение публичных, общественных, государственных интересов.
  • Как минимум одной из сторон правоотношений является публичный субъект (государство, орган власти, должностное лицо и т. п.).
  • Участники таких правоотношений обычно находятся в неравном, соподчиненном положении (т. е. наделены неравным правовым статусом). Однако могут быть и исключения. Например, правоотношения, возникающие между главами двух регионов, между двумя главными прокурорами из разных субъектов РФ и т. п.
  • Реализация норм предполагает возможность воздействия одного из субъектов правоотношений на другого с применением власти, силы, авторитета.
  • Нормы преимущественно императивного характера. Предписания публичного права не могут быть изменены соглашением сторон.
  • Нормы предполагают одностороннее волеизъявление субъектов.

Важно! Деление отраслей права на публичное и частное достаточно условно. Практически в любых правоотношениях можно выделить признаки как публичного, так и частного права. Например, правоотношения при расторжении брака можно отнести к сфере частного права. Уплата госпошлины за регистрационные действия при этом — уже публичные правоотношения и т. п.

Рекомендуем! Сравнение признаков норм частного и публичного права мы проводим в нашей статье «Что такое частное право».

Защита публичных прав

Еще одно различие между нормами публичного и частного права кроется в особенностях защиты публичных и частных интересов, в т. ч. в суде.

В случае нарушения норм публичного права и если задеты именно публичные интересы, государство / его представители обязаны инициировать судебное разбирательство независимо от правового статуса пострадавшего и даже если никто из участников правонарушения пострадавшим себя не признает.

Например, частное лицо передало взятку должностному лицу. Фактически никто из этих двух субъектов может и не считать себя пострадавшим, однако при этом ущемляются интересы общества. В связи с этим уголовное дело должно быть возбуждено в любом случае.

Для сравнения, между сторонами частных правоотношений возник спор: поставщик нарушил сроки поставки и отказывается платить неустойку. Заказчик сам определяет, закрыть глаза на такое несоблюдение условий договора или обратиться в суд за защитой.

Другая ситуация: ФНС взыскала с ИП излишний налог, с чем ИП несогласен. В данном случае нарушены права частного лица, пусть и в рамках публичных отношений. Поэтому частное лицо само решит, обратиться ли в суд за защитой.

Источники публичного права

Источниками публичного права являются:

  • Конституция РФ;
  • конституции (уставы) субъектов РФ;
  • федеральные конституционные и федеральные законы;
  • постановления органов исполнительной власти;
  • внутригосударственные и международные декларации, соглашения;
  • публично-правовые договоры;
  • законы бывших СССР и РСФСР в части, не противоречащей действующему законодательству РФ;
  • Указы Президента РФ;
  • постановления Правительства РФ;
  • акты Конституционного суда РФ;
  • акты Верховного суда РФ.

Рекомендуем! В нашей статье «Юридическая сила нормативных правовых актов: иерархия НПА» мы рассказываем, каким образом соотносится юридическая сила НПА.

Отрасли публичного права

К отраслям публичного права относятся те группы правовых норм, которые:

  • обеспечивают защиту общественных отношений от наиболее общественно опасных посягательств;
  • определяют правовое регулирование административных правоотношений в РФ;
  • регулируют сферу международных отношений с участием публичных субъектов;
  • регламентируют прочие сферы правоотношений с участием публичных субъектов и т. д.

К сфере публичного права относятся, например:

  • уголовное право;
  • налоговое право;
  • финансовое право;
  • конституционное право;
  • экологическое право;
  • уголовно-процессуальное право;
  • уголовно-исполнительное право;
  • гражданско-процессуальное право;
  • административное право;
  • международное публичное право;
  • арбитражно-процессуальное право и др.

Обратите внимание! Данный список отраслей права, относимых к публичному, не является исчерпывающим и может быть как дополнен, так и сокращен — в зависимости от обстоятельств, при которых нормы применяются.

Нормы частного и публичного права дополняют друг друга, и между ними не установлено субординации. Нельзя говорить, что нормы публичного права главенствуют над нормами частного, как и наоборот.

Нельзя четко разграничить сферы публичного и частного права — во многих отраслях их элементы сочетаются.

Самый яркий пример — земельное право, в котором часто используется административный метод по причине высокой ценности объекта (земли) для общества. Еще один пример — семейное право, где есть как частноправовые институты (режим супружеской собственности), так и публично-правовые элементы (лишение родительских прав).

***

Итак, нормы публичного права регулируют сферу публичных, общественных, государственных отношений и направлены на удовлетворение интересов народа, общества и государства. Нормы публичного права обычно носят императивный характер, и регламентированные ими правоотношения не могут быть изменены по соглашению сторон. Разграничение юридических норм, что относится к публичному праву, а что — к частному, проводится весьма условно.

Частное право — собирательное понятие, означающее отрасли права, регулирующие частные интересы, независимость и инициативу индивидуальных собственников и объединений (корпораций) в их имущественной деятельности и в личных отношениях, в отличие от публичного права, которое регулирует и охраняет общие интересы. Ядро частного права составляет гражданское право, регулирующее имущественные, связанные с ними неимущественные отношения, а также торговое право (в тех странах, где действует торговое право). Частное право — это совокупность отраслей — часть системы действующего права. Частное право регулирует имущественные и личные неимущественные отношения между гражданами, коллективами людей(предприятиями, фирмами и пр.) Частноправовые отношения имеют набор определенных признаков. Во-первых, они складываются по воле самих участников, совершаемые ими двухсторонние действия (например договоры купли-продажи) приобретают юридическую силу, если осуществляются добровольно. Во-вторых, частноправовые отношения основаны на юридическом равенстве участников — равноправии сторон. В-третьих, частноправовые отношения имеют горизонтальный характер, то есть непосредственно не связаны с органами государственной власти и подчинением им. Публичное право — совокупность отраслей права, регулирующих отношения, связанные с обеспечением общего (публичного) или общегосударственного интереса. В публично-правовых отношениях стороны выступают как юридически неравноправные. Одной из таких сторон всегда выступает государство либо его орган (должностное лицо), наделенное властными полномочиями; в сфере публичного права отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть. Характер поведения сторон в частноправовых отношениях определяется самими же сторонами.

История развития

Вне зависимости от того, какие признаки кладутся авторами в содержание понятия частного права, его объём рассматривается большинством из них как практически неизменный или, по крайней мере, неизменно включающий отдельные постоянные элементы, с той или иной степенью дискуссионности отнесения к объёму данного понятия других элементов.

Так, с древнейших времен и, что совершенно определенно, с эпохи Древнего Рима (см. также Частное право в эпоху античности), объём понятия «частного права» включал в себя такие элементы, как нормы, регулирующие статус лиц и семейные отношения, вещные и наследственные отношения, обязательственные отношения.

С выделением в Средние века (см. также Частное право в Средние века и эпоху Возрождения) купечества в отдельное сословие и расширением международной торговли сформировалась особая подсистема частного права — торговые обычаи, которые «были искусственно привязаны к римскому праву в результате творчества постглоссаторов» и впоследствии преобразованы в нормы, регламентирующие торговые отношения.

С изобретением к исходу Средних веков книгопечатания и развитием в указанный период и позднее машинного производства возникли условия для широкого тиражирования произведений литературы и некоторых видов искусства, а также изобретений и товарных обозначений; данные обстоятельства обусловили возникновение совокупности норм, регулирующих основания возникновения и порядок осуществления относящихся к сфере частного права исключительных прав на результаты творческой деятельности, получившей наименование «права интеллектуальной собственности».

С разрушением цеховой организации производства и формированием в Новое время свободного рынка труда, функционирующего на основе взаимодействия спроса и предложения, отношения работника и работодателя превращаются в обыкновенную сделку (договор найма), частноправовую природу которой не изменило даже активное вмешательство государства в регулирование условий труда. На рубеже XIX—XX вв. (см. также ст. Частное право в эпоху Нового времени) доктриной и законодательством к сфере частного права были отнесены личные неимущественные права и нематериальные блага, принадлежащие человеку от рождения или в силу закона, неотчуждаемые и не передаваемые иным способом .

К частному праву относятся, наконец, сложившиеся за столетия развития разнообразных международных контактов нормы, регулирующие все выше перечисленные отношения, осложненные иностранным элементом.

Объём всякого понятия, представляющего собой какой-либо элемент системы позитивного права (подсистема, отрасль, подотрасль, институт, субинститут и т. д.), в конечном счете в качестве «элементарных частиц» должен содержать единичные правовые нормы в том или ином наборе. Между тем построение на основе определенной совокупности норм какого-либо понятия предполагает выделение некоторого общего для всех рассматриваемых норм признака, который составит содержание конструируемого понятия. Поиск такого признака и составляет существо задачи выявления критерия разграничения частного и публичного права и определения понятия «ч. п.».

Использование ни одного из известных общей теории права критериев классификации правовых норм, относящихся к собственным характеристикам норм как регулятивных средств (включая характер обязательности для субъектов права, на основе которого разграничиваются императивные и диспозитивные нормы), не позволяет выявить достоверный критерий разграничения частного и публичного права. Поэтому необходимо обратиться к признакам норм, внешним по отношению к их регулятивной функции. На основе изучения истории посвященных ч. п. элементов правовых учений классиков юридической мысли и истории позитивного ч. п. следует в качестве такого признака предложить отношения, регулируемые рассматриваемыми нормами.

Таким образом, вместо формирования содержания понятия «ч. п.» необходимо сформировать содержание понятия «частные правоотношения»; тогда содержание понятия «ч. п.» будет определяться совокупностью норм, регулирующих частные правоотношения. Данный тезис предполагает первичность общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, по сравнению с правовыми нормами: последние возникают именно как средство регулирования известных отношений; данный тезис в большей степени верен применительно именно к частным отношениям, которые «существуют в обществе вне прямой зависимости от их регулирования нормами права», и в меньшей степени — применительно к публичным, ибо на заре государства последние действительно возникали спонтанно и лишь по мере развития общества подвергались все более скрупулезному правовому регулированию, тогда как в условиях современного правового государства публичные отношения «могут выступать только как правоотношения» .

Выявление критерия отграничения частных правоотношений от всех иных правоотношений требует анализа различных элементов и характеристик правоотношений. С учетом такого анализа единственным общим свойством всех частных отношений, которое и оправдывает применение к ним характеристики «частные», являются общественной практикой человеческой цивилизации обусловленные допустимость, возможность, желательность, а подчас — необходимость их возникновения, изменения и прекращения, а также определения юридического содержания (прав и обязанностей сторон) преимущественно по воле их участников, то есть с исключением произвольного вмешательства каких-либо иных лиц, в том числе и в первую очередь — публичной власти. Действительно, гражданам (а где позволяет существо отношения — также их объединениям) может и должно быть «доверено» приобретать и использовать имущество, торговать, выполнять работы и оказывать услуги, создавать и использовать произведения литературы и искусства и изобретения, завещать и наследовать имущество, вступать в брак и воспитывать детей, наниматься на работу и предоставлять таковую своей волей и в своем интересе, всякий раз самостоятельно определяя условия осуществления таких действий. Попытки организации регулирования такого рода отношений на иных началах, допускающих или предполагающих возможность или обязательность подчинения поведения участников таких отношений воле не участвующего в них лица, как показывает история, или оказывались бесплодными, или становились причиной наступления столь плачевных последствий в регулируемой сфере, что их социальный вред многократно «перекрывал» те преимущества, на достижение которых было направлено такого рода вмешательство. Указанное свойство частных отношений обусловливается тем, что в них — и эту характеристику следует рассматривать в качестве важнейшего критерия разграничения частных и публичных отношений, положив её в основу определений соответствующих понятий, — преимущественно реализуются индивидуальные интересы их участников.

Отношения же в области государственного управления, охраны общественного порядка, властного разрешения споров, обороны и обеспечения общественной безопасности, обеспечения имущественной основы указанных сфер строить на основе свободного усмотрения сторон недопустимо. Данная область исключает как добровольность (по меньшей мере для одной из сторон правоотношения) вступления в отношение, так и возможность свободного определения его содержания; такие правоотношения предполагают одностороннее властное воздействие одного из участников отношения на другого, что обусловливает возможность злоупотребления со стороны управомоченного лица и, как следствие, необходимость скрупулезной законодательной регламентации всех мыслимых нюансов развития отношений с исчерпывающим определением прав и обязанностей обеих сторон, ибо в публичных отношениях реализуется (в отдельных случаях — наряду с индивидуальными интересами одного или нескольких его участников) публичный интерес, определенный Ю. А. Тихомировым как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией её существования и развития» . К. Ю. Тотьев счел необходимым в дефиниции публичного интереса раскрыть обе составляющие рассматриваемого понятия, определяя последнее как «жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве» , и не связывая при этом публичный интерес с правом.

Критерий интереса (как исторически первый, выработанный юридической наукой) в принципе был объектом критики, в том числе обоснованной. Однако критика критерия интереса относилась, как правило, к такой его трактовке, согласно которой «публичное право служит общему благу, гражданское — частным интересам» . При такой трактовке критерий интереса действительно уязвим, ибо право в целом и все его элементы призваны служить достижению баланса частных и публичных интересов, что отмечается и теоретиками права , и правоприменительными органами , включая Европейский суд по правам человека. Между тем отмеченная уязвимость критерия интереса исчезает, если интерес рассматривать в качестве критерия разграничения не подсистем права, а регулируемых им областей общественных отношений. Положению о том, что ч. п. следует называть систему правовых норм, регулирующих отношения, в которых преимущественно реализуются индивидуальные интересы их участников, тогда как публичным правом следует называть систему правовых норм, регулирующих отношения, в которых (в том числе наряду с индивидуальными интересами одного или нескольких его участников) реализуется интерес общества в целом, нельзя противопоставить ни тезис о балансе интересов, ибо реализация в частном отношении частного интереса не противоречит требованию соблюдения баланса интересов ч. п., которое при регулировании частных отношений может, а зачастую — даже должно отступить от защиты частного интереса в пользу публичного, ни часто используемый пример о казенных поставках и подрядах, ибо публичный интерес в данном случае реализуется (или не реализуется) до возникновения подрядного отношения (на стадии принятия публичным субъектом решения о вступлении в такое отношение) и после его реализации (на стадии использования публичным субъектом результата реализации частного отношения), при этом отношения, возникающие на обеих стадиях регулируются именно публичным правом.

Важнейшим формальным признаком публичного правоотношения, не образующим вместе с тем существа феномена, является участие в нём хотя бы на одной из сторон такого субъекта, который действует в данном отношении в качестве агента публичной власти — носителя публичной функции. . Такими субъектами могут быть государство или муниципальное образование как целое, государственный или муниципальный орган, должностное лицо, а также специфический субъект, наделенный в силу закона в установленных обстоятельствах особыми публичными функциями. Так, поскольку «уплата налогов налогоплательщиками — юридическими лицами, по действующему налоговому законодательству, осуществляется преимущественно путем сдачи соответствующим банкам платежных поручений на перечисление налогов в бюджет», Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «налоговое законодательство устанавливает публично-правовые обязанности банков в их отношениях с налогоплательщиками — юридическими лицами», а «государство … осуществляет контроль за порядком исполнения банками указанных публично-правовых функций» (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 42. Ст. 5211). В публичном же качестве «контрольно-ревизионной (надзорной) организации по уполномочию государства», как установил Конституционный Суд Российской Федерации, действует и аудиторская организация при осуществлении обязательной аудиторской проверки, ибо «хотя выбор аудиторской организации и оплата оказываемых ею услуг … опосредуются частно-правовой формой, по своим целям, предназначению и функциям обязательный аудит проводится … в общественном интересе» (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. № 4-П по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 15. Ст. 1416). В качестве агента публичной власти действует и нотариус, занимающийся частной практикой, ибо, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, «осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов», включая «нотариусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной профессии» (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате: // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2491). Отсутствие указанного формального признака (участие субъекта, действующего в данном отношении в качестве носителя публичной функции) в общественном отношении свидетельствует о его принадлежности к частным отношениям.

Использование предложенного критерия определения содержания понятия «частные правоотношения» — допустимость/желательность возникновения, определения юридического содержания, изменения и прекращения правоотношений по воле их участников, обусловленная реализацией в отношении частных интересов его участников, — является известной идеализацией рассматриваемых явлений. Однако в сфере общественных наук любые классификации неизбежно предполагают абстрагирование от некоторых особенностей изучаемых феноменов, а формулируемые закономерности отличаются вероятностным характером.

Так, и среди частноправовых отношений существуют такие, которые допустимо оставлять на усмотрение или взаимное согласие их участников лишь с оговорками или в известных, подчас весьма узких, пределах (например, деликтные, в принципе составляющие, впрочем, скорее патологию нежели норму общественных отношений), — именно такие отношения требуют сочетания диспозитивного и императивного регулирования. При этом, если в рамках подхода к определению рассматриваемых явлений непосредственно через ч. п. императивное регулирование рассматривается как внедрение публично-правовых начал в частноправовую сферу, что и дает повод некоторым авторам отстаивать тезис о бессмысленности разделения права на частное и публичное , то в рамках подхода к выявлению специфики ч. п. через регулируемые им отношения использование императивного метода регулирования частноправовых отношений нисколько не умаляет их частноправовой природы; так, императивное требование гражданского закона к форме сделок, с одной стороны, не порождает никакого особого правоотношения между участниками сделки и государством, и с другой стороны, не сообщает — само по себе — сделке (оплоту ч. п.!) никаких публично-правовых свойств. В связи с изложенным представляется некорректным именовать явление регулирования частных отношений с применением императивного метода «публицизацией» ч. п., что часто имеет место в литературе ; равным образом, представляется некорректным именовать «приватизацией» публичного права использование диспозитивного метода для регулирования публичных отношений .

Критерий разграничения частного и публичного права следует искать в плоскости предмета правового регулирования, то есть общественных отношений, подвергающихся регулирующему воздействию со стороны права; таким критерием является характер интереса, преимущественно реализуемого участниками в соответствующем правоотношении (изложенный подход следует отличать от попытки разграничить частное и публичное право по линии интереса, защищаемого той или иной подсистемой права, ибо право как социальный институт призвано выражать коренные интересы всего общества в целом). При любом характере правового регулирования в обществе можно выявить частные отношения, с одной стороны, и публичные — с другой, объективно требующие воздействия соответствующими им правовыми методами, однако далеко не в любом обществе этому разграничению в теории и (или) на практике придается должное значение. Степень соответствия методов, используемых для правового регулирования тех или иных отношений, их существу, позволяет оценивать рассматриваемый правопорядок в целом с точки зрения адекватности воздействия на общественные отношения.

Вместе с тем отсутствуют «частноправовой» и «публично-правовой» методы правового регулирования. Корректно говорить лишь о преимущественном использовании диспозитивного регулирования частных отношений и императивного воздействия на отношения публичные, что не исключает в отдельных случаях вполне оправданного применения императивных норм для регулирования частных отношений (ибо в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы могут быть ограничены законом в той мере, в какой это необходимо в конституционно значимых целях) и диспозитивных — для публичных; однако в таком случае не имеет место «публицизация» ч. п. или «приватизация» публичного, что часто можно встретить в научной и учебной литературе. «Публицизация» или «приватизация» могут иметь место лишь в рамках системы права в целом, выражаясь не в переводе тех или иных отношений из частных в публичные (что вряд ли возможно) или наоборот, а в создании дополнительных императивных норм и — в целях контроля за их реализацией — дополнительных публичных институтов и процедур («публицизация»), либо их упразднении («приватизация»).

Важным аспектом дифференциации частного и публичного права является институционализация их основных идей, начал и принципов в нормах, содержащихся в весьма существенной части в отраслевых кодифицированных законодательных актах, имеющих приоритет перед нормами соответствующих отраслей, включенными в акты текущего законодательства.

Институционализация обеих подсистем права заключается также в дифференциации процессуальных форм разрешения споров, возникающих в рамках отношений, регулируемых различными подсистемами права.

Развитие государственного управления в XX в. показало, что процессы усиления и расширения непосредственного государственного воздействия на частные отношения, несмотря на периодические колебания, имеют стойкую тенденцию ко все большему усложнению, что и является причиной развития и усложнения публичного права, ибо постоянно усложняется сама жизнь.

См. также

  • Частное право в Средние века и эпоху Возрождения
  • Частное право в эпоху Нового времени
  • Частное право в России
  • Структура понятий и отношений в сфере частного права
  • Частная собственность
  • Конституционная экономика
  • Политическая экономия

Примечания

Литература

Категория · Портал · Проект

Доктрина права Основные отрасли права Комплексные отрасли права Подотрасли и институты права Юридические дисциплины Международное право Юриспруденция

(Утратила силу с 15 сентября 2015 года — Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 23-ФЗ)

Комментарий к статье 245 Гражданского Процессуального Кодекса РФ

1. Публичные правоотношения представляют собой правоотношения между субъектами, один из которых обладает властными полномочиями и определяет порядок и условия вступления в данные правоотношения другого участника. К властным субъектам относятся государственные, муниципальные органы, должностные лица. К публичным правоотношениям, из которых возникают дела, рассматриваемые в гражданском судопроизводстве, относятся административные, финансовые, налоговые и иные правоотношения. К таким делам ГПК РФ относит, в частности, дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (см. комментируемую статью, а также ст. ст. 254 — 258 гл. 25) и специальной нормой устанавливает для дел по заявлениям граждан альтернативную подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254).

Новой категорией дел являются дела об реадмиссии, введенной Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (см. комментарий к ст. ст. 261.1 — 261.4 ГПК РФ).

Действующий ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможность оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

2. К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (абз. 5 комментируемой статьи), можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

3. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями; основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, — не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей.

Необходимо различать дела искового производства и дела, возникающие из публичных правоотношений. Так, например, дела об оспаривании руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций, заключивших с данными организациями трудовые договоры, решений уполномоченных органов организаций либо собственников имущества организаций или уполномоченных собственниками лиц (органов) об освобождении их от занимаемых должностей рассматриваются в соответствии с нормами искового производства. Данные правоотношения не являются публично-правовыми, и по ним имеют место споры о праве, которые согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ должны рассматриваться и разрешаться в исковом производстве (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 17 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел по трудовым спорам с участием акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ»).

При решении вопроса о том, в каком производстве (исковом, особом или в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений) рассматриваются заявления граждан о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, Верховный Суд РФ разъяснил, что данный вопрос может быть решен судом при рассмотрении иска органа, осуществляющего согласование, о продаже жилого помещения с публичных торгов или о расторжении договора социального найма (при наличии заявления гражданина о сохранении жилого помещения в существующем виде), а также в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по заявлению гражданина об оспаривании отказа органа местного самоуправления в согласовании самовольно выполненных переустройства и (или) перепланировки жилого помещения <1>.

———————————
<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года // СПС «КП».

4. Раньше ГПК РСФСР предусматривал в числе категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. В настоящее время данные вопросы регулируются разд. IV КоАП РФ. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях также определены в КоАП РФ.

5. В порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно рассматриваться судом заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания. За нарушение установленного порядка отбывания наказания к осужденным к ограничению или лишению свободы могут применяться такие меры взыскания, как выговор, водворение в штрафной изолятор и др. (ст. ст. 58, 115 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Согласно ч. 3 ст. 59 и ч. 2 ст. 117 Уголовно-исполнительного кодекса (далее — УИК) РФ наложение предусмотренных данным Кодексом мер взыскания осуществляется начальником исправительного учреждения или лицом, его замещающим. Следовательно, оспаривая действия администрации исправительного учреждения, осужденный фактически оспаривает действия должностного лица. Поскольку комментируемой статьей дела по заявлениям об оспаривании решений и действий должностных лиц отнесены к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания должно рассматриваться в порядке, предусмотренном ГПК РФ для дел, вытекающих из публичных правоотношений (гл. 25) <1>.

6. Необходимо разграничивать подведомственность дел, возникающих из публичных отношений, судам общей юрисдикции и арбитражным, конституционным судам. Как разъясняется в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ N 48, исходя из положений комментируемой статьи суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абз. 1 п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»).

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, поскольку рассмотрение этих дел ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации.

Вместе с тем если в субъекте Федерации такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации передано Конституционному Суду РФ заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ).

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *